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【国际观察】新形势下非洲贫困治理与中非减贫合作的实践进程

来源:中国社会科学网作者:时间:2021-04-02 10:12

根据2015年世界银行对极端贫困的设定标准,1994至2018年,撒哈拉以南非洲的极端贫困人口比例从61.3%下降到40.2%。这主要归功于乡村地区基础设施的改善,农作物年产量的提高以及本世纪以来非洲大部分国家获得快速的经济增长。数据显示,非洲减贫成效显著,但基于地区人口数量的快速增长,以及与世界其他地区的对比,非洲贫困问题依然严峻。据世界银行预测,到2030年,非洲地区极端贫困人口数量将占世界总量的86%,非洲仍将是世界极端贫困人口最集中、贫困发生率最高的地区。

非洲贫困问题由多重因素造成。从外部来看,西方国家负有不可推卸的责任。殖民统治、经济结构调整以及第三波民主化浪潮在历史、经济和政治方面使非洲完全沦为资本主义的附庸,难以获得独立自主发展。就内部因素而言,大部分非洲国家可用的资源有限,自身能力弱小,减贫战略制定和实施困难重重。尤其是,今年新冠肺炎疫情给非洲减贫事业带来了巨大挑战。为此,相关国家和国际组织在多层面、多领域积极采取行动,共克时艰。其中,中非之间减贫合作历史悠久、潜力巨大,未来将为新形势下的非洲减贫事业发挥更为重要的作用。

新冠肺炎疫情加剧非洲贫困治理难题

2020年,新冠肺炎疫情的全球大流行给国际减贫事业造成巨大冲击,将打破1998年以来全球贫困率持续下降趋势,并导致极端贫困人口增加4900万。鉴于疫情对发展中经济体造成的恶劣影响,以及处于贫困线附近生活水平人口的增加,非洲将成为受到冲击最大的地区。据世界贫困时钟的数据显示,非洲极端贫困人口总量在一年之内增加了3700万,贫困人口比例增加两个百分点,抵消了2015年以来非洲在减贫方面取得的进展。

除极端贫困人口数量增加外,新冠肺炎疫情还进一步加重了非洲贫困治理负担。在经济方面,据非洲开发银行发布的《非洲经济展望》报告显示,2020-2021年,非洲GDP预计累计损失将达到1731亿至2367亿美元。疫情引发通胀上升,扩张性财政支出或导致财政赤字翻倍、主权债务危机将进一步加重,同时居民存款和外国直接投资存在骤降风险。在安全方面,由于资源竞争加剧以及生计困难,非洲地区安全形势持续恶化,极端暴力事件显著增多。在社会生活方面,非洲卫生体系较为脆弱,存在崩溃风险。同时,严格的疫情管控措施导致工作机会减少,加之粮食危机加剧,导致非洲出现人道主义危机。在国际援助方面,双边援助资金大幅下降,加上全球治理体系系统性失灵使得公共产品供应减少,非洲更加孤立无援。

国际社会携手应对、共克时艰

面对日益严峻的贫困治理难题,国际社会、非洲区域性组织以及非洲各国在多个层面分别采取相应措施共同应对。在国际层面,世界多国以及国际组织纷纷施以援手,帮助非洲渡过难关。11月,G20峰会上通过了“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”,一定程度上缓解了非洲国家的经济困难。另外,根据国际援助透明度倡议组织(International Aid Transparency Initiative,简称IATI)的数据统计,以世界银行、亚洲开发银行以及联合国发展机构为代表的多边援助机构在2020年的前9个月提高了对最贫困国家的援助承诺比例,其援助不仅关注健康领域面临的需求,同时也尽可能兼顾到对其他领域的资金投入。

在区域层面,以非盟为首的非洲区域性组织积极协调,集中力量共同应对挑战。非洲疾控中心与世界卫生组织和相关国家积极合作,在应对疫情蔓延方面发挥了积极作用。经济领域,非盟积极推动非洲自贸区建设,争取为后疫情时代非洲经济的复苏做好准备。推动《2030年可持续发展议程》与《2063年议程》的对接与合作,为非洲未来发展规划现实路径。此外,非盟还在复兴大坝争端及马里政变中积极协调,进一步强化非洲国家自主解决问题的意识。

在国家层面,非洲国家根据自身实际情况,采取相应措施解决民众生活问题。比如加纳政府减免了贫困居民的水电费、乌干达为低收入群体发放粮食、南非调整政府预算用以支付国民疫情救助金等。除解决民生问题的具体措施外,非洲国家政府均表示未来会更加自主,通过强化实施非洲国家卫生和社会保障制度,以满足底层民众健康与生存的最低需求。

除此之外,既有的非洲贫困治理机制也将持续发挥作用,以减少疫情对非洲减贫事业的冲击。其中,以国际货币基金组织和世界银行与非洲各国共同制定的减贫战略报告(PRSPs)最具有代表性。该合作机制在本世纪非洲贫困治理中发挥了重要作用。据统计,有35个非洲国家提交了报告,将国际援助与自主发展有机结合,取得了良好的效果。今年3月,国际货币基金组织和世界银行发布了《索马里减贫战略报告的联合工作人员咨询意见》,在审阅了《索马里2020-2024年国家发展规划》(Somalia's Ninth National Development Plan 2020-2024)的基础上,对其提出相关建议,为有效推动减贫事业发展提供更有针对性和建设性的想法。未来,该合作机制还将在减债缓债和指导非洲国家部署减贫工作方面继续发挥效用。

在多方努力下,非洲减贫成效预计在2022年逐渐显现,贫困率将开始逐步下降。除非有其他严重的全球或区域性事件发生,预计全球脱贫率将在2025年左右开始加速,这一趋势将持续到本世纪末。

新时期中非减贫合作的现实路径

中非减贫合作始于20世纪50年代,经过不断深化与创新,21世纪的中非减贫合作形成了“发展—减贫”的观念。在中非合作论坛框架下,中国以加强基础设施建设、农业技术合作、“一带一路”倡议下的产能合作以及人力资源培训等方式,成为中非减贫国际合作的有利推动者,为实现“可持续发展目标”注入了强劲动能。在此次疫情中,中国最早经历疫情,也最先恢复生产生活。在全球经济遭遇重创的背景下,中国是为数不多保持经济正增长的国家,对世界经济的稳定作出了巨大贡献。同时,2020年11月23日,中国宣布832个贫困县全部脱贫摘帽,脱贫攻坚目标任务达成,再次获得世界瞩目。因此,中国在维持经济平稳发展以及脱贫攻坚方面的丰富经验,也可以为非洲减贫工作带来启发。

新冠肺炎疫情将促使非洲经济社会结构加快调整,非洲大陆区域一体化进程加速。作为后疫情时代非洲减贫事业的重要合作伙伴,中国将同非洲一道在以下四个方面持续推进双方合作:一是在充分尊重非洲自主性的前提下,以多种方式向非洲国家分享减贫经验,并为非洲国家制定更加合理有效的国家减贫战略提供力所能及的帮助;二是将“一带一路”倡议与《2063年议程》进一步对接,坚持“授人以鱼不如授人以渔”的理念,协助培育非洲减贫坚定的内源性力量;三是支持非洲大陆自贸区建设,增强非洲国家在国际贸易中的竞争力与议价力;四是探索更加有针对性的援助项目,丰富南南合作内容和形式,帮助非洲探索更加有效的减贫方案。未来,中非减贫合作将在联合国《2030年可持续发展议程》框架下发挥更具有建设性的作用,助力中非关系行稳致远,推进人类命运共同体的探索与实践。

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(作者系中国社会科学院西亚非洲研究所助理研究员)


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